개발행위 불허가(축사) 취소심판

사건 개요

 

청구인은 경남 ㅇㅇ군에서 한우사 및

퇴비동(1층 2동/건축면적 5,200㎡)을 짓기 위해

군청에 개발행위 허가신청했으나,

 

① 국도에 접해 이용객에게 혐오감을 주고

청정한 시골 이미지에 지장을 초래하며,

② 신청지가 인근 취수장의 식수원인

하천 상류지점에 있어 식수원, 하천오염

및 지하수, 농업용수 오염이 우려되며,

 

<상기 이미지는 이 사건과 직접적인 관련이 없습니다>

 

③ 신청지에서 250m 이격하여

청소년 수련시설이 있고,

④ 허가 시 동일한 사업의 계속적 개발로

신청지 일대가 대형 축산단지화 하여

환경오염으로 인한 주민생활 여건을

잠식할 우려가 있다는 사유로

 

군청으로부터 개발행위 불허가 통보를 받고,

그 취소를 구하는 행정심판을 청구했습니다

 

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즉, 불허가처분 사유를 요약하면

국도에서 축사가 바로 보여

도로 이용자에게 혐오감을 주고,

소의 똥오줌이 하천에 방류되면

식수원이 오염될 수 있으며,

 

이 사건 신청을 받아들이면

다른 신청도 받아들여야 하므로

그 일대가 축산단지화가 되버려

주민생활 여건이 열악해진다는 것입니다

 

청구인 주장 요지

 

이에 청구인은 ① 신청지가 국도에 접해

있는 것은 맞지만 실제 국도는 축사보다

훨씬 높은 곳에 있어 운전자에게는

지붕 일부만 보여질뿐 내부는 전혀 볼 수 없고,

 

<상기 이미지는 이 사건과 직접적인 관련이 없습니다>

 

② 수질오염의 경우 사전환경성검토 결과

인근 하천의 수질도 예측 분석을 거쳐

적정한 것으로 협의되었음은 물론,

가축분뇨 유출방지턱, 처마 홈통 등 설치로

최대한 가축분뇨 유출이 없도록 할 것이며,

 

③ 주변의 청소년 수련시설의 반대민원을

불허가사유로 삼는 것은 부당하고,

④ 허가 시 동일한 사업의 계속적 개발로

신청지 일대가 대형 축산단지화 될 것이라는

추상적인 판단만으로 불허가한 것은

근거 없는 처분으로 위법하다고 주장했습니다

 

피청구인 답변 요지

 

이에 피청구인(군청)은  

① 신청지와 국도는 직선거리로

불과 10여m 밖에 떨어져 있지 않고,

일일 평균 7천여대가 다닐 만큼

교통량이 많은 곳이며,

 

② 퇴비사를 하천과 최대한 이격해

배치하더라도 30여m 거리에 불과한 점,

청구인이 제시한 방지대책만으로

축산분뇨 유출을 막기 어려워 

식수원 오염 우려가 해소되지 않았고,

③ 청소년 수련시설은 이 사건 신청 이전부터

쾌적한 환경을 선점해 운영되고 있었으며,

 

<상기 이미지는 이 사건과 직접적인 관련이 없습니다>

 

④ 청구인은 당초 신청지 일대에

대규모 유기농 축산단지를 조성하려다

무산된 이후 이 사건 신청을 한 것으로

이를 허가하게 되면 신청지 외 

잔여면적에 대해 추가적인 축사 건축을

불허가할 명분이 사라지게 된다면서

이 사건 불허가처분은 적법하다고 답변합니다

 

행심위의 판단 : 기각재결

 

이에 행정심판위원회(약칭 '행심위')는

다음과 같이 판단을 내렸습니다

 

"국토계획법 관계규정에 따르면,

주변지역의 토지이용실태 또는

토지이용계획, 건축물의 높이,

물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등

주변환경이나 경관과 조화를 이룰 때에만

개발행위를 허가하여야 한다

 

그 구체적인 허가기준으로는

개발행위로 인하여 당해 지역 및

그 주변지역에 수질오염 등에 의한

환경오염·생태계파괴·위해발생 등이

발생할 우려가 없어야 한다

 

또한, 위 허가기준이 일의적으로

규정되어 있지 아니한 이상

행정청의 재량행위에 속한다 할 것이므로,

신청된 개발행위 허가 내용이

법령에 위배되거나 중대한 공익을

침해하는 경우에는 허가를 거부할 수 있다

 

 

① 이 사건 축사의 건축면적이 5,200㎡로

국도가 15m 정도 높은 곳에 있다고 하더라도

축사 내부가 보이지 않는다고 단정할 수 없고,

② 사전영향성검토서 악취영향 예측 결과

신청지에서 200여m 떨어진 주택에서

암모니아가 기준치보다 2배 가까이 나타나

이에 대한 대책이 필요해보인다

 

③ 또한, 유속이 느린 인근 하천의 특성상

지하로 침투되는 물의 양이 많고,

하천 바닥 높이가 취수정 지하수위보다 높아

지하로 침투된 물이 지하의 취수원으로

흘러 갈 것임은 분명하여,

하천이 오염될 경우 주민들의 상수원인

지하수의 오염이 우려된다

 

④ 한편, 신청지를 포함한 인근 토지가

청구인 소유임을 확인할 수 있어

향후 사업의 재추진 또는 축사의 증설을

완전히 배제할 수 없다고 판단되는바,

그 일대가 대규모 축산단지화 되는 것을

충분히 예측할 수 있다

 

따라서, 상수원 상류지역의 보전,

농업용수의 안전한 관리, 국도의 쾌적한 이용,

신청지 인근 토지이용 현황 등

공익적인 측면을 감안하고,

 

청구인의 사익과 공익을 비교형량하여 내린

이 사건 처분에 재량권의 범위를 일탈/남용한

위법이 있다고 볼 수 없다"라면서

청구인의 청구를 기각하였습니다

 

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재결 취지를 요약하면,

축사 건축면적이 워낙 넓어서 

축사보다 높은 도로에서

그 내부가 보일 수 있고,

 

가축분뇨로 인해

주변에 미치는 악취나

상수원 오염 등이 우려되며,

 

주변 토지가 청구인 소유로서

이 사건 신청을 허가하면

신청지 일대가 대규모 축산단지가

될 우려가 충분히 보인다는 것입니다

 

본 재결의 시사점

 

1) 개발행위허가=재량행위

 

개발행위허가와 관련한 사건에서

행심위나 법원은 허가기준 저촉여부를

대체로 폭넓게 해석한다는 점입니다

따라서 명시적인 법 위반이 아니라도

공익을 침해한다면 불허가처분도

적법타당하다는 것입니다

 

2) 도로옆축사 : 주변경관 부조화

 

또한, 이 사건 축사와 같이

도로 옆에 있는 대형축사의 경우

주변경관을 저해한다고 판단했는데,

이는 태양광시설 관련 개발행위허가

신청사건에도 동일하게 적용됩니다

 

 

(단, 도로 옆이라 하더라도 차폐목 등으로

완전히 그 내부가 가려질 경우는

허용된다고 보는 재결례도 있습니다)

 

3) 가축분뇨 = 악취, 수질오염

 

한편, 가축분뇨에 의한 악취나

수질오염도 고려대상이 되는데

심판실무 관점에서 살펴볼 때,

수질오염보다는 악취가

더 크게 작용하는 것 같습니다

 

 

왜냐하면 수질오염 같은 경우는

가축분뇨배출시설 등 설치를 통해

이를 방지할 수 있는 대안이 있지만

 

악취는 인근 주민들이 과연

'참을 한도' 내에 있느냐 하는

다소 주관적인 관점이기 때문이며,

 

무엇보다 집단민원 대상이 되는 것은

수질오염보다는 악취이므로,

행심위로서는 청구인의 주장을

받아들이는 것이 상당한 부담이 됩니다

 

4) 주변 토지이용실태 : 소유권 현황

 

특히, 이 사건의 경우처럼

그 일대가 동일인 소유 토지인 경우

한번 허가를 내주면

이후에 계속 허가를 내주어야 할

상황이 발생할 수 있어

청구인에게 불리한 여건이 됩니다

 

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참고로 축산업도 크게 보면

농업의 한 분야로 분류되므로,

대표적인 논농사 지대인

농림지역(농업진흥구역)의

우량농지(절대농지)에도

원칙적으로 축사를 지을 수 있습니다

 

그래서 전문 개발업자들이

상대적으로 땅값이 싼

우량농지를 대규모로 사들여

축사 등 개발행위허가를 받은 후

사업자를 모집해 비싼 가격으로

되파는 경우가 많이 나타나고,

 

이 과정에서 선의의 피해자가

발생하는 경우도 생깁니다

 

따라서 과연 내가 산 땅이

개발행위허가를 받을 수 있는지

개발행위허가를 받더라도

내가 짓고자 하는 건축물 용도가

가능한지 등을 꼼꼼히 따져봐야 합니다